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督盗贼、府门亭长、书佐、循行、幹、小史等。主簿无固定职，拾遗补阙，代读书教、奉送要函、迎接宾客等均为主簿所职。主记室史主记事、簿书等。少府总管太守私人财政，与朝廷之少府性质相同。门下督盗贼主兵卫，类似郡守的侍卫队长。府门亭长主守府门。书佐主秘书工作，包括记录、缮写、起草、宣读等等。循行为低级散吏，类似门下食客。幹、小史均为郡府做杂务工作的卑末之吏。第三类是列曹，为郡廷各部门办公机构，户曹主民户、祠祀和农桑。比曹主管检核之事。时曹主时节祠祀。田曹主田事。水曹主兴修水利。将作掾主工程兴建。仓曹主仓谷事。金曹主货币盐铁事。集曹主各县上计。漕曹主水运。法曹主邮驿科程事。兵曹主征集和输送兵丁。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼事。辞曹主辞讼事。决曹主决狱。医曹主医药事。第四类是上计掾史。地方上计中央，由来已久，最初由地方长官亲自上计，西汉时改为守丞，长史代劳，武帝时又有上计掾史随行，东汉则专由上计掾史上计。第五类是学官。武帝以后，郡国皆立学校，并设学官以管理其事。学官即文学掾，其职责是管理学校，教授弟子，也兼管郡内教化、礼仪之事。第六类为特设官。因各地物产不同，某些郡特设机构和官吏管理，西汉时由朝廷派出官吏，直属朝廷某一系统，东汉改属地方，成为郡的属吏。如铁官、盐官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等，各设令、丞以主其事。上述六类之外，还有一类是散吏，即闲散而无具体职事的官吏，这类人或以德高望重，志节清白，才能出众，而又不愿任职，郡守则以散吏名义养在郡府，待以师友之礼，以备顾问。
郡廷官吏是一支庞大的官僚队伍。由于郡守有权任命属吏，所以属吏往往与郡守结为一种私恩关系，他们心目中只有郡守而无朝廷。东汉时，逐渐发展为对抗朝廷的地方势力。
县廷及其基层官吏秦孝公时把全境划分为四十一县。秦统一后有县多少不可详考。汉代与县平级的政区有国、邑、道。国为列侯所食之县，邑为皇太后、皇后、公主所食之县，道为少数民族所居之县。西汉时凡县、国、道、邑千五百八十四，东汉顺帝时千一百八十。县以下还有乡、亭、里等基层组织及其官吏.
县廷官吏。县的行政官署也称廷或县廷。县廷官吏由县令、长，县丞和县尉，以及县属吏三种官吏组成。
（）县令、长。从秦开始，普遍实行了县万户以上置令、万户以下置长的制度。县令一般为六百石，高者有的千石，县长不满六百石，因所治县人口少，所以略低于县令。县令、长在秦简中又称为县啬夫或大啬夫，在王莽时曾改为县宰。秦汉的大部分时间统称为令长。县令长的职责是掌治其县，凡县内一切事务无所不管。有些令长比较勤于政事，注意人民疾苦，因此往往流人附归，受到人民的爱戴，或挽留，或怀念，或立祠。如果令长得其人选，是能对一县起良好作用的。汉制，县令长的铨选途径较多，或由“察廉”，或由“治剧”，或由“茂才”、“孝廉”，或由“征辟”，或由“吏积功”，而其主要途径则是由郎官出补。东汉初期以前，朝廷对于郎选比较重视，县令长在多数情况下还是比较称职的。东汉自顺帝以后，选官制度日益破坏，地方令长多非德选，而到灵帝时，宦官专权，黄门子弟为令长者满天下，放肆渔肉人民。皇帝又贪财卖官，致使吏治大坏，东汉亦随之衰亡。
（2）县丞和县尉。县丞和县尉都是县佐官。秦时每县皆有丞，但没有见到县设尉的记载，两汉每县皆有丞，又设有县尉。县丞在县的地位，要高于郡丞在郡的地位。郡丞的职责仅仅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用。县丞则不然，除了佐令长之外，还兼署文书，并主仓事和刑狱囚徒。也就是说，丞佐助令长之外，还能独立地处理仓、狱等事。仓、狱是县政中两件比较重要的事，由县丞专管，可见其地位之重要。一般说来，每县只有一个丞，但都城所在地则不止一丞，如西汉长安就有左、右丞。县尉的设置，每县情况亦不尽相同，一般来说，大县设二人，小县设一人。所谓大县小县，不完全以户口多寡为限，主要是以地区范围的大小而论。都城所在县，设尉就更多，西汉长安县有左、右、广部、明部四尉，东汉洛阳也有东西南北四尉。县尉的选任与令长略有不同，一般来说，原来地位要略低一些，或者多少与武事有点关系，多是从两千石的掾属中调选的。县尉的职责，主要是维持境内治安，掌一县的军事。县尉对于令长有一定独立性，有时还可与郡廷发生直接联系，而且有自己的单独治所——官廨，有自己属吏，例如尉史、尉从佐等。
（3）县属吏。秦和汉初，县廷的主要属吏是令史。武帝以后始逐渐有所变化，形成一套制度和名称，如分曹置掾之类。在分曹置掾以后，大体和郡属吏一样，各有名目和职掌第一类是功曹和廷掾功曹职总管内外，是县廷主要属吏，所以被称为“主吏”，在属吏中地位最高，权力最大，上可代表县令长，下可指挥游徼、亭长等。廷掾，相当于郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方面则居于功曹之前，处于首位，另外廷掾经常下乡巡行，充当令长耳目。第二类是门下亲近吏主簿，在县廷内地位仅次于功曹，但比功曹亲近，为诸门下吏之长。主记、录事，掌记事和文书。小府，又称少府，主出纳、饷粮及金铜钱布。门下游徼，门下贼曹，掌督盗贼。第三类是列曹其主管民政方面的有户曹，主户口名籍婚庆祠祀诸事；田曹，主劝课农桑；时曹，主农时节气；水曹，主水利之事；将作掾，主土木兴作。主管财政方面的有仓曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方面的有集曹，主供纳输；法曹，主邮驿科程事；道桥掾，主修阁道；厩啬夫，主饲养。主管军事方面的有兵曹，主兵事；库啬夫，主兵械，尉曹，主卒徒转运。主管司法治安方面的除贼曹外，还有狱掾史、狱司空，主决罪和牢狱；传舍、候舍吏，监督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少数民族杂居之县又设盟掾，主少数民族事务。第四类是校官，汉代县的学校曰校，置经师一人，主教育。第五类是散吏，其职与郡散吏略同，而地位低于郡中散吏。2.乡里官吏。县下的最基层是乡、亭、里等组织，乡里基层官吏虽非朝廷正式任命，但其地位至为重要，举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等，无不由乡里官吏承担。秦汉乡里官吏情况各不相同，大体可以分为三类（）以啬夫为主的乡官。秦汉之制，县以下分为若干乡。据《汉书·百官公卿表》，西汉平帝时有县、道、邑、国千五百八十七，有乡六千六百二十二，平均每县辖四乡有余。《后汉书·郡国志》有县、邑、道、侯、国千一百八十，注引《东观书》永兴元年（公元53年）乡三千六百八十一，平均每县辖三乡有余。乡的官吏有啬夫、三老、乡佐和游徼。啬夫是乡中的主管官吏，职掌听讼与收赋税。啬夫根据其乡大小又有区别，一般大乡设有秩啬夫，或简称“有秩”，秩百石，郡所署为在册之吏；一般的小乡则设一啬夫，不名有秩，即不属国家正式官吏。三老是主管教化的乡官，往往设于大乡，选德高望重的耆老充任，三老不是行政职务，亦无俸禄，但在当时的地位很高，往往列于啬夫之前。乡佐是啬夫的助手。游徼，掌徼循盗贼，直属于县廷，也可说是县廷派往乡间的巡察吏。
（2）亭长和亭吏。亭和乡是同一级的单位，但其设置的地点与作用不同。设在城市中的亭，是县以下里以上的单位，亭下辖里，如同乡下辖里一样。设在乡村中的亭，称为乡亭，往往是乡村中的一个小集镇，或处于交通要道之上。这样的乡亭具有客舍和邮传的作用，而乡亭官吏同时又负有督禁盗贼的责任。亭的主要官吏是亭长，由县廷任命，职责是维持地方治安，并听从县尉指挥。亭长之下有亭佐，佐助亭长；有亭候，主候望盘察行人；求盗，主求索盗贼等。
（3）里正、典和老。乡下设里，里下又有什伍，什伍指五家或十家的组织，几个或十几个什伍组织构成里。里有里正，或称里魁，兼有官民二重身份，负责一里事务。什伍组织，按秦制是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，汉代则一般通称什长、伍长。里正、典和老不是专职官吏，其责任是率里邻相互扶助，里中出有非常事故，及时禀告官府。
少数民族地区的特设官秦汉时期，是我国多民族封建统一国家的形成和发展时期。朝廷在少数民族居住地区设官建职，有属国都尉和持节领护诸官，秩皆为二千石或比二千石，相当于内地郡守。这些特设行署，有些类似今日的自治区.
属国都尉。武帝元狩二年（公元前2年）秋，匈奴昆邪王杀休屠王，将四万余众降汉，武帝置五属国以处之。从此，朝廷对于降附或内属的少数民族，均设属国，如宣帝神爵二年（公元前0年）置金城属国以处降羌，五凤三年（公元前55年）置西河、北地属国以处匈奴降者。东汉属国更多，而且扩展到东北和西南地区，故《后汉书·窦融传》注有“汉边郡皆置属国”的说法。属国的最高长官即名属国都尉，和一般都尉仅典武职不同，还兼理民事，“治民比郡”。都尉之下有丞、候、千人，还有主簿。两汉属国都尉的设立，不仅对加速民族融合、互相间经济文化交流起一定的作用，而且对开发祖国的边疆、保卫边疆地区的安全以及维护祖国的统一也有很重要的作用。
2.持节领护诸官。朝廷对于更边远一些地区“叛服无常”的少数民族，往往派一些临时的加官，即所谓“持节领护”诸官。（）使匈奴中郎将以中郎将出使匈奴，始于西汉武帝时，到西汉后期逐渐成为定制，但当时都只是临时的出使任务，虽“持节”而并无“领护”职权。东汉初，匈奴分为南北两部。东汉主要与南匈奴打交道，由于南匈奴多次请求，朝廷始正式设立“使匈奴中郎将”这一官职，并有“卫护”或“监护”的职权。使匈奴中郎将，史书中有时简称中郎将或匈奴中郎将，或者又称为护匈奴中郎将、领中郎将、行中郎将以及北中郎将等。其职是持节出使，监护南匈奴，故有一定的临时性和独立性，官属则随事而设，并不固定，主要是从事和掾、史等。使匈奴中郎将的设立，对防御北匈奴的侵扰，保卫汉朝边塞安全起一定作用。（2）西域都护张骞通西域后，西域诸国逐渐归附汉朝，至汉宣帝时，始置西域都护府，以郑吉任西域都护，都护西域三十六国，以后又增至五十余国，其范围大体上相当于今天的巴尔喀什湖以东以南和我国新疆地区。《汉书·西域传》说最凡国五十，自泽长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千人、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人。
虽然保留“国”的名称，实则成为都护管辖下的自治区。王莽时期，西域不通。东汉或通或绝，西域都护时置时废，有时仅置护西域副校尉或军司马，延光二年（公元23年）改置西域长史，直至东汉末年。西域都护的属官，有副校尉一人，秩位较高，类似都护助手，为都护副职。丞一人，类似管文书的官吏。司马二人，职位约略相当于军中司马。侯二人，负责守望。千人二人，为带兵的低级军官。此外，都护还兼领屯田区的田官，如戊己校尉，屯田车师，虽单独置府，但亦受都护节制。
（3）护乌桓校尉乌桓原是东胡族的一支，武帝时正式与汉朝发生关系并臣属汉朝，武帝置护乌桓校尉，拥节监领乌桓。东汉因之，或称领乌桓校尉，或简称乌桓校尉。其主要官属为长史和司马，与其他持节使官相同。护乌桓校尉的设立，对于保卫北疆、开发东北起过一定作用。
（4）护羌校尉羌族是我国一个古老的民族，汉武帝时为孤立匈奴，始置护羌校尉。东汉因之，不过时置时废。护羌校尉“主西羌”，即持节领护西羌。从东汉实际情况看，主要是镇压羌族人民的起义，隔绝西羌与匈奴的交通；但在护羌校尉主持下，沿河两岸广置屯田，修渠治沟，种植五谷，发展畜牧，对河西地区的开发也起过一定作用。护羌校尉的主要属官是长史和司马二人，秩皆六百石，又有护羌从事。
综上所述，少数民族地区的特设职官，开始都带有临时差遣的性质，以后才逐渐变成常设职官。这一变化反映了这些少数民族地区和两汉朝廷的关系，同时也标志着统一的多民族国家的形成和发展。
第三节封国鉴于周朝实行分封制，诸侯混战数百年，秦灭山东六国后，在全国范围内推行郡县制度，不但不分封诸侯王，就是列侯也不置封邑，所以秦朝是单一的郡县制度。汉朝则不然，在实行郡县制的同时，又实行封国制度。封国包括王国和侯国，是两汉地方政府的一项重要制度，这项制度前后变化很大，兹分别叙述于下。
王国在楚汉战争中，刘邦为了换取各路重要将领的战胜项羽，曾封韩信等人为王。这样在西汉皇朝建立之初，被封的异姓王共有八人，即齐王韩信（后徙为楚王）、梁王彭越、淮南王英布、韩王信、赵王张耳、燕王臧荼（后更立卢绾）、衡山王吴芮（后改为长沙王）、闽粤王亡诸。王国的封地，多者一百多城，少者三四十县，总面积比朝廷直辖郡县还要多，而且各王都拥有兵众，对朝廷造成很大威胁。刘邦几乎用了他后半生大部时间和精力，才次第将他们加以翦除。刘邦去世以前，只剩一个长沙王国，后因王死无后而被废除。
在消灭异姓王的同时，刘邦鉴于亡秦孤立之败，各地统治不稳，又大封同姓子弟九人为王，《史记·汉兴以来诸侯年表序》云自雁门、太原以东，至辽阳，为燕、代国；常山以南，太行左转，度河、济、阿、甄以东薄海，为齐、赵国；自陈以西，南至九疑，东带江、淮、穀、泗，薄会稽，为梁、楚、吴、淮南、长沙国汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡，而公主列侯颇食邑其中。
封同姓王的目的是为了巩固对地方的统治，以拱卫朝廷，但随着时间的推移，同姓王的势力迅速发展，至文帝时，遂形成尾大不掉之势。贾谊评论当时形势，说好比是害了臃肿病，小腿肿得差不多像腰一样，指头肿得差不多像胳膊一样，身体转动都很困难。他提出“众建诸侯而少其力”的解决办法。文帝采纳其建议，分齐国为七国，淮南为三国。景帝时又采纳晁错的“削蕃”政策，先后削去楚之东海郡，吴之豫章、会稽郡，赵之河间郡以及胶西六县收归朝廷，遂爆发吴、楚、赵、胶东、胶西、济南、淄川七国之乱。叛乱平定后，反叛王国或被分或被削，王国政权收归朝廷，独立地位被取消。武帝时又采纳主父偃的建议，颁布推恩令诸侯王除了以嫡长子继承王位外，可以推恩将自己的封地分给其他子弟，由皇帝制定封号，别属汉郡。这样，从王国中就不断分出许多小的侯国，而王国封地越来越小，加之汉法对王国的层层限制，势力也越来越弱，诸侯王实际成了只有爵位而无实权的封建贵族。
吴楚七国之乱以前，朝廷对于王国已有立法限制。例如.诸侯王不得窃用天子仪制警跸、称制以及戴黄屋，均为天子仪制，诸侯王窃用，即为僭越违法。淮南王刘长就是因为窃用天子仪制坐罪，死在迁徙途中。
2.诸侯王置吏需依汉制汉初立法规定，王国二千石官，均由朝廷代置；二千石以下官，始由王国自置。景帝以后又定制四百石以上官吏由朝廷任免。3.诸侯王无虎符不得擅自发兵。如《汉书·高五王传》“王欲发兵，非有汉虎符验也。”
4.诸侯王不得在国内私自煮盐冶铸山海之利，本属天子所有，故诸侯王不得在国内擅自煮铸。晁错所举吴王罪名，就是“即山铸钱，煮海为盐”。七国之乱平定后，“名山陂海，咸纳于汉”，朝廷更进一步从经济上限制诸侯王，不得专山海之利，否则处以死刑。
5.诸侯王不得擅爵人，赦死罪.
诸侯王不得收纳亡人，藏匿亡命。
7.诸侯王必须按时入朝诸侯王定期朝见天子，如不按时入朝，即当死罪。汉初以十月为岁首，故汉初诸侯王入朝率以冬十月。武帝太初改历以后，以正月为岁首，诸侯王入朝改为正月，称为“春朝”，诸侯王必须亲行。春朝之外，尚有“秋请”，秋请则可使人代替。诸侯王在朝请时，对天子要有三种贡献一种是献费，根据王国户口数而定，人岁六十三钱，制与郡同，是郡国从算赋中提交朝廷的人口税。一种是聘币，乃诸侯王私人对天子的贡礼，原为苍璧，价值不过数千，武帝改为以皮币荐璧，价值四十万。一种是酎金，酎金是一种助祭费，《汉金布令》曰“诸侯各以民口数，率千口奉金四两奇，不满千口至五百口亦四两。”又诸侯王入朝，不得稽留京师，凡留长安不过二十日，过期即为非法。
8.诸侯王不得与外戚家私自交往。
9.诸侯王不得与其他诸王私自会晤。
0.诸侯王不得私自出境.
诸侯王不得对朝廷大臣私行赏赐。
另外，诸侯王私行不检，更要受到汉法的严厉制裁，或削地，或夺爵，甚至诛死。
吴楚七国之乱平定后，朝廷除直接剥夺诸侯王的政治权力与减省王国官属外，又作左官之律，设阿党、附益之法，进一步对诸侯王加以限制.左官律关于左官律，史无详文，《汉书·诸侯王表序》注引应劭说“人道尚右，今舍天子而仕诸侯，故谓之左官也。”又引服虔说“仕于诸侯为左官，绝不得使仕于王侯（当作朝说仕于朝廷为尊，仕于诸侯为卑，仕于诸侯者为左官；一说既仕于诸侯为左官，就不准再仕于朝廷。二说并不矛盾。大概在汉初，仕于王国远不如仕于朝廷为尊，而七国乱后，朝廷又定为律令，不许左官再仕于朝廷。如史书屡载王国人不得宿卫就是明证。不过自武帝后，王国势力日衰，不足为患，而左官律亦渐变成具文，并未严格执行。
2.阿党法《汉书·高五王传》注引张宴曰“诸侯有罪，傅相不举奏，为阿党。”可见汉初即有阿党法，但由于当时诸侯王有除吏之权，阿附之势在所难免，故景帝以后又重申阿党之法，制为律令，以便加强对王国的控制。如果诸侯王有罪，而官属知情不举，即为阿党，要受朝廷的严厉制裁。而王国官吏执行汉法，亦奉命唯谨，宁严勿宽。
3.附益法《汉书·诸侯王表序》颜师古注曰“附益者，盖取孔子云‘求也为之聚敛而附益之’之义也。皆背正法而厚于私家也。”七国叛乱之首吴王刘濞的罪名即为煮盐铸钱，汉朝为从经济上限制诸侯王的努力，特设附益法，使各级官吏不敢背法厚私，为王聚敛。御史大夫张汤劾博士徐偃矫诏使胶东、鲁国煮盐铸铁，法至死，其“法”当即附益之法。此外，朝廷为便于监督王国，还允许各级官吏和王国臣民举奏诸侯王的不法行为。
东汉光武中兴，虽亦封诸侯王，但鉴于西汉王国叛乱，故对王国权势的限制尤严。当时王国封地很小，据《晋书·地理志》云，东海王疆以去就有礼，优以大封，才兼食鲁郡二十九县，其余称为宠锡者，也不过兼一郡而已。明帝时封国更明确以租税多少为准，而不以封地大小为准，也就是说，名为封国，已渐无封土之实了。
侯国秦统一中国后，对有封户而无治民之权的列侯，皆“以公赋税重赏赐之”，即朝廷将封户的赋税赏给列侯。汉初列侯，大体继承秦制，所不同的是侯国有封户。《汉书·高惠高后孝文功臣表》云（汉五年，刘邦）即皇帝位，八载而天下乃平，始论功而定封。讫十二年（公元前95年），侯者百四十有三人。时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户逮文、景四五世间，流民既归，户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍，富厚如之。
这就是说，封邑内蕃衍的户口，完全归于封侯所有，与秦朝大不相同。
刘邦封功臣为侯，目的也是拱卫朝廷，但这样一来，功臣列侯的势力也就逐渐膨胀起来，也与朝廷发生矛盾。
秦和汉初，朝廷有主爵中尉掌管列侯，景帝时更名主爵中尉为都尉，武帝时列侯更属大鸿胪掌管。凡列侯初封或就国，以及朝觐聘享，皆归大鸿胪管理。秦汉时列侯多居京师，由朝廷赐予第宅；其所食租税，则由其封地转输京师以供费用。功臣列侯留居京师，一方面可以加强朝廷力量，另方面也便于朝廷对列侯的控制。文帝以代王入承大统，鉴于列侯大臣权势太重，为防止其把持朝政，始有遣列侯就国之举。列侯居国，对于征发国人徭役和赋税，均有严格法律规定，既不得“过律”，更不得“擅兴”；否则，要受到免爵或削封的处分。列侯居国，还不得擅自逾越国界，如擅出国界，轻者免爵，重者坐刑。更不得与诸侯王私通，犯者轻则免爵，重则处死。此外，列侯尚有以匿死罪、铸白金、擅发卒为卫、买田宅不法、阑出入关、诅咒皇帝以及谋反等罪名或免或削甚至处死者。列侯的所作所为，不仅受到郡守尉的监督，若有不法之举，即使庶民、奴婢，也有权告发。
朝廷在限制诸侯王势力的同时，也不断打击功臣列侯，例如武帝元鼎五年（公元前2年），朝廷以列侯所献酎金不如法度，一次就削爵百六人2。削爵者多为功臣列侯，又加之功臣子孙后代骄奢淫逸，横行不法，所以“多陷法禁，殒命亡国”，至于孝武后元之年，就“靡有孑遗”了。刘邦之后，每代皇帝在位时期，都要封一批列侯，其中有以军功封者，有以儒显仕宦封者，有以宗室王子封者，有以外戚恩泽封者，在列侯不断涌现的同时，又有大批的列侯因各种原因而被削爵。总的看来，西汉侯国虽然很多，但列侯有封户不治民，没有政治权力，不为士民所尊，势与富室无异，最终是趋于没落。东汉遵循西汉旧制，列侯封户更少，管制更严，在地方上已处于无足轻《史记·秦始皇本纪》。
散见《汉书·王子侯表》、《功臣表》。
2《汉书·武帝纪》。
重的地位。西汉侯国有的相当于县，有的相当于乡，然皆独立为国。东汉除县侯以外，还有都乡侯、乡侯、都亭侯，亭侯各级，都乡侯以下皆不独立为国，仅计封户，地位更是每况愈下。
秦汉时期的政治制度，是以皇权为中心的官僚制度，是专制主义的中央集权制度。从上述朝廷、郡县和封国的政体及其内部变化中，不难看出，所有置、废、增、修，无一不是为了加强中央集权，换言之，无一不是为了加强皇权。封建专制主义是中央集权的一种形式，在秦汉时期就是这样。秦灭六国，鉴于周封爵裂土，一切权力收归朝廷，集权于皇帝，可谓政权的高度集中。秦朝灭亡的主要原因，虽然是由于对农民的残酷政治压迫和经济剥削，但秦之速亡，却不能说与没有拱卫力量毫无关系。刘邦鉴于这个教训，大封同姓。封国在汉初曾起到稳定政局的作用，但不久却走向反面，成为朝廷的对抗力量。朝廷采取一系列措施，逐步解决了王国问题，但州郡牧守的权力却又接踵而起，并逐渐演变成汉末军阀封建割据的局面。历史表明，尽管封建统治者对巩固政权绞尽脑汁，投入大量气力，却没有哪一种制度能够确保朝廷权力的绝对集中和皇权的万无一失；只能是在比较完善的制度得到正常实施时，皇权才相对稳定，从而保障国家的统一局面。例如，秦汉的地方行政制度，无论是秦的单一郡县制，还是汉的郡国并行制，在大部分时间，地方政权机构中行政、军政和监察诸权是分立的，尤其是独立而直接受朝廷指挥的监察权，便于朝廷牢牢地控制地方行政机构和军队，从而对一个幅员辽阔的统一大国实行全面统治。
第十三章官吏的选用、考核及其他制度秦汉皇朝都有一支庞大的官吏队伍。据《汉书·百官公卿表》记载，西汉官吏“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”。实际上这还不一定是全部。这样多的官吏，最高统治者如何驾驭，是一个相当重要的问题。如果用人得当，吏治清明，就能巩固政权，也有利于封建国家的兴旺发达。如果用人不当，吏治败坏，不但影响到封建国家的发展，也必然会威胁到朝廷的统治地位。官吏的选用、考核，是国家政治中事关重大的问题，所以自古以来就不断积累这方面的经验。秦汉时期，无论选举、任用、考课、赏罚等都有一套相应的规章制度。这些制度，是秦汉政治制度的重要组成部分。
第一节选官制度“设官分职”。文武百官怎样产生，这就是官吏选拔问题，史书称为选举。春秋以前，官吏主要通过“世卿世禄”制度产生。战国时，“世卿世禄”制逐渐废除，官吏的选举发生了根本变化。秦在统一之前，“仕进之途，唯辟田与胜敌而已”，而胜敌是其主要途径。秦统一后的官吏，也就多出于军功。到了汉代，朝廷为了适应专制主义中央集权封建国家统治的需要，在秦的基础上，建立和发展了一整套选举统治人才的选官制度。这套制度包括察举、皇帝征召、公府与州郡辟除、大臣举荐、考试、任子、纳资及其他多种方式，不限于一途，而且还可以交互使用。汉代统治者通过多种方式，的确选拔了不少人才，对当时政治、经济、文化等方面的发展，都起了一定的作用。汉代在我国封建社会中所以能占有重要的历史地位，也和这个时期人才辈出有着密切关系。当然，由于时代和阶级局限，选官流弊也很多。
选官方式一察举察举也就是选举，是一种由下向上推选人才为官的制度。这种制度秦汉以前就有，不过限于下级官吏而已。到秦朝，已经比较广泛地实行了由下而上的推举制度，如韩信“贫无行，不得推择为吏”2，《史记·范雎列传》所载“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”这里的任，当作保举讲。许多记载都说明秦比较普遍地实行了推举人才的制度。汉高帝刘邦称帝不久，就感到选拔统治人才的必要，十一年（公元前9年）下诏求贤，对象是具有治国才能的“贤士大夫”，并要求登记品行、仪表和年龄。惠帝、高后时，都曾诏举“孝弟力田”，使其为民表率。文帝二年（公元前78年）、十五年（公元前5年）分别诏举“贤良方正能直言极谏者”，汉初著名的政论家晁错即是通过十五年这次诏举入朝为官的。到汉武帝时代，汉代察举遂成为一种比较完备的选官制度。
汉代察举的标准，大致不出四条，史称“四科取士”，《后汉书·百官志》注引应劭《汉官仪》说一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令，足以决疑，能按章覆问，文中御史；四曰刚毅多略，遭事不惑，明足以决，才任三辅令，皆有孝弟廉公之行。
四科取士大约起于西汉，下迄东汉未改。不过有时单举其中的一二科，或全举四科，均有诏令临时规定。察举的标准虽仅有四科，但察举的具体科目却很多，主要有孝廉、茂才、贤良方正、文学（通常指经学）以及明经、明法、尤异、治剧、兵法、阴阳灾异等临时规定的特殊科目。这些都是功名，有了功名，便可实授官职。现将察举主要科目分述如下（）孝廉。孝廉即孝子廉吏。武帝元光元年（公元前34年）“初令郡国举孝廉各一人。”这是举孝廉的开始，本为举孝察廉二科，即举孝子和廉吏各一人。然而在后来的通常情况下，孝廉往往连称而混同为一科。武帝初《通典·选举典》。
2《史记·淮阴侯列传》。
《汉书·武帝纪》。
次诏举孝廉并不顺利，原因是汉承秦法，举人失当者有罪，所以各郡国对察举孝廉并不积极，“或至阖郡而不荐一人”。所以武帝在元朔元年（公元前28年）又下了一道严令郡国必须举人的诏书“不举孝，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免。”自此以后，举孝廉也就形成制度并得以贯彻执行。这项察举孝廉的制度，为岁举，即郡国每年都要向朝廷推荐人才，从而孝廉一科也就成为入仕的正途，举孝廉也成了一种政治待遇和权力。当时各郡国人口多少不一，大郡人口多至五六十万，小郡人口只不过二十万，两者所举孝廉名额相同，事实上很不平均。名额的多少，不仅关系到郡国的被举者，同时也关系到举人的二千石郡国守相，因为孝廉既成入仕正途，举孝廉也就成了一种政治待遇和权力。名额不均，必然引起异议，所以至东汉和帝永元之际，又改以人口为标准，率二十万人岁举孝廉一人。不满二十万，二岁一人；不满十万，三岁一人。以后，和帝对于边郡少数民族杂居地区，又实行优宽政策，规定“缘边郡口十万以上岁举孝廉一人；不满十万，二岁举一人；五万以下，三岁举一人。”限定期限和名额可以使察举孝廉有了制度的保证，但另一方面有时也不免滥竽充数。
文献关于汉代察举孝廉的史例很多，仅两《汉书》中可考见者就不下一百余人。从被举者的资历来看，大多为州郡属吏或通晓经书的儒生。从任用的情况来看，在中央的则以郎署为主，再迁为尚书、侍御史、侍中、中郎将等官；在地方则为令、长、丞，再迁为太守、刺史。可见孝廉一科，在汉代实乃清流之目，为官吏进身的正途。汉武帝以后，迄于东汉，一些所谓名公巨卿，有不少是孝廉出身，对汉代政治影响很大。
（2）茂材。茂材，西汉曰秀才，东汉时避光武帝刘秀讳改为茂材，或写作茂才，与孝廉同为两汉重要的察举科目。察举茂材亦始于汉武帝，据《汉书·武帝纪》载，元封五年（公元前0年），“名臣文武欲尽，诏曰；‘其令州郡察吏民有茂才异等，可为将相及使绝国者。’”这是举茂才的开始。其后，宣帝、元帝时均有察举茂才异等的诏令。这个时期所举的茂材多为现任官吏，而且是属于特举，与孝廉岁举的情况不同。据《后汉书·百官志》注引《汉官目录》，东汉建武十二年（公元3年）诏书三公举茂才各一人，光禄发举茂才四行各一人，监察御史、司隶、州牧岁举茂才各一人。
此后，茂才也和孝廉一样变成了岁举。不过孝廉是属于郡举，而茂才则是州举，故茂才的数目较孝廉为少。据上引诏书，三公举三人，十三部刺史举十三人，总计不过十六人；再加上光禄、监察御史所举，亦不过二十人左右。
两汉茂才的出路，多为地方县令，而孝廉则多为郎官。东汉官制，县令是千石官，郎官最高不过六百石，可见茂才比孝廉任用为重。名额少，任用重，这是茂才与孝廉的不同之处，也是茂才比孝廉的可贵之处。汉代被察举为孝廉、茂才者，一般是先举孝廉，后举茂才，这也可见茂才比孝廉为高。（3）贤良方正与文学。举贤良方正始于文帝二年（公元前78年），其后两汉诸帝大都颁布过察举贤良方正的诏令，守相均得依诏令规定察举。诏举贤良方正常连言能直言极谏者，其目的是广开直言之路。当时流行一种观点，认为灾异是上天对人间帝王的谴告，一旦上天降下灾异，皇帝就得下罪己诏，征求意见，以匡正过失。文帝二年的诏举，就是因为日蚀的缘故。所以汉代诏举贤良方正常在灾异之后。不过在汉代也有几次不言贤良方正而单举直言者。东汉安帝永初元年（公元07年）、五年（公元年）两次诏举贤良方正，均曾连言“有道术之士”，建光元年（公元2年）又诏令举“有道之士”。自此，“有道”也成了东汉察举的一科。
文学即指经学，亦始举于文帝，因与贤良相近，故文帝十五年（公元前5年）的诏举贤良，在《汉书·晁错传》中就连称贤良文学。此后贤良文学的连称多见于史籍。察举文学正式见于皇帝诏令，则始于昭帝始元五年（公元前82年），《汉书·昭帝纪》“其令三辅、太常举贤良各二人，郡国文学高第各一人。”这里贤良与文学区分很明显。东汉灵帝置鸿都门文学，流品颇杂，为士林所非。《后汉书·蔡邕传》载蔡邕评论说孝武之世，郡举孝廉，又有贤良、文学之选，于是名臣辈出，文武并兴。汉之得人，数路而已。夫书画辞赋，才之小者，匡国理政，未有其能。
可见鸿都门文学是专门培养书画辞赋的学校，与选拔治国人才的贤良、文学的察举是两回事，二者不可等同。
贤良、文学、有道之士，是汉代选拔官吏的重要科目和途径，一些宿儒名臣如晁错、董仲舒、公孙弘、严助等就是出于此科。但要指出的一点是不论贤良方正，或是文学、有道，都和孝廉、茂才不同，前者均为特举或特科，而后者则为岁举或常科。
（4）其他特科。贤良、文学等科目虽非岁举的特科，但在两汉是常见的。至于偶尔一举或数举的其他特科，尚有多种明经。明经就是通晓经学。自汉武帝尊崇儒学，明经成为察举入仕的一途。在西汉，有些人或以明经为博士，或以明经为郎官，后均成为汉代名臣。韦贤、韦玄成父子以及张禹、翟方进等人更以明经先后历位丞相。当时邹鲁一带有句谚语“遗子黄金满籝，不如教子一经。”东汉章帝时限定郡国依人口贡举明经，元和二年（公元8年）“令郡国上明经者，不满十口十万以上五人，万三人”2。后又有年龄规定“本初元年（公元4年）令郡国举明经，年五十以上，七十以下，诣太学。”3可见明经亦为察举一科。两汉取士，颇重经学，前举各科，多与经学有关，并不限于明经一科，此又特立一科，更说明经学在汉代政治上地位的重要。
明法。明法就是通晓法律。《汉书·元帝纪》载宣帝对元帝说“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”意思是说汉朝治国的传统制度是儒法并用。故在选官时除重视儒生以外，也把明晓律令文法者作为察举的科目之一。两汉以明法被举者多出于司法部门的官吏。由于在断狱中显露了明习法令的才能，故得受举而升迁。如陈忠由廷尉正迁尚书4，郭躬由廷尉正迁廷尉5。尤异。汉代官吏治绩突出者称“尤异”，其中治绩最好者称“第一”。
察举尤异是从现任官吏中选拔人才使其担任更高级职务的一个科目，同时也是对忠于职守的官吏的一种鼓励。如西汉赵广汉任阳翟令，“以治行尤异，迁京辅都尉，守京兆尹”。东汉童恢任不其令，“青州举尤异，迁丹阳太守”《汉书·韦贤传》。
2《后汉书·章帝纪》。
3《后汉书·后帝纪》。
4《后汉书·陈宠传》。
5《初学记·十二职官部》引华峤《后汉书》。
《汉书·赵广汉传》。
7。均由县令一跃而升至二千石大吏。
治剧。两汉郡县因治理难易而有剧、平之分。能治剧，即能治理老大难的郡县。汉代统治者为鼓励能治剧者，亦列为察举一科。如何并，“举能治剧，为长陵令”。袁安，“三府举安能理剧，拜楚郡太守”2。能治剧者，一般多任为县令或郡守。
勇猛知兵法。汉代察举勇猛知兵法，始于成帝。《汉书·成帝纪》载元延元年（公元前2年）诏曰“乃者，日蚀星陨，北边二十二郡，举勇猛知兵法者各一人。”这可以看作后世武举的先声。其后哀帝建平四年（公元前3年）、元寿元年（公元前2年）、平帝元始二年（公元2年）以至东汉安帝、顺帝、桓帝、灵帝均有诏令察举。举勇猛知兵法多在两汉后期“灾变不息、盗贼众多”之时，可见主要是为了镇压农民起义，以维护封建统治的一项措施。
阴阳灾异。自董仲舒天人感应说流行以后，汉代君臣大都相信阴阳灾异与国家政治有密切关系。所以有时也要察举明阴阳灾异之士。例如《汉书·元帝纪》载初元三年（公元前4年）诏曰盖闻安民之道，本由阴阳。间者阴阳错谬，风雨不时丞相御史举天下明阴阳灾异者各三人。
又如东汉安帝永初二年（公元08年）也下过类似诏书。诏举明习阴阳灾异之士，常在社会危机之时，这说明统治者在危机面前无能为力，所以求助迷信。
以上察举科目之外，还有一些临时的选官方式。如诏举可充博士位者，诏举能浚川疏河者，诏举太常，诏举大司马等。两汉时规模最大的一次诏举，是在平帝元始五年（公元5年）王莽执政时，《汉书·平帝纪》载其事云征天下通知逸经、古记、天文、历算、锺律、小学、史篇、方术、《本草》及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授者，在所为驾一封轺传，遣诣京师，至者数千人。
这是一次内容广泛、规模宏大的察举，与王莽收拢人心密切相关。但人数过多、靡费太甚，并非当时财力所能及，故东汉以后不再举行。
上述察举诸科，实际上分为岁举和特举，岁举是常制，特举由诏令临时规定，二者都是由下向上推选人才的制度。
选官方式二征辟征辟是一种自上而下选拔官吏的制度，主要有皇帝征聘与公府、州郡辟除两种方式。
（）皇帝征聘。皇帝征聘是采取特征与聘召的方式，选拔某些有名望的品学兼优的人士，或备顾问，或委任政事。征聘之方，由来已久，如秦孝公公开下令求贤即属征聘性质。秦始皇时叔孙通以文学征，王次仲以变仓颉旧7《后汉书·童恢传》。
《汉书·何并传》。
2《后汉书·袁安传》。
《史记·叔孙通列传》。
文为隶书征2，亦皆属征召性质。到了汉代，如上述汉高帝十一年（公元前9年）求贤诏，也是继承了这一方式。以后自西汉武帝以至东汉，相沿成例。对于德高望重的老年学者，且特予优待。如武帝即位之初，即“使使者束帛加璧，安车以蒲裹轮，驾驷迎申公”3，可谓开了汉代安车蒲轮以迎贤士的先例。汉代这种例子很多，皆为朝廷特征。凡受朝廷特征之士自然要有许多特殊优待。而一般被征用之士赴朝廷就职，皆须自备车马费用。有时也特诏令县次传舍供给酒食，并及从者，沿途地方官须迎送招待。
皇帝征聘，为汉代最尊荣的仕途，征君去就自由，朝廷虽可督促，如坚不应命，亦不能强制；且于既征之后，地位也不同于一般臣僚，大都待以宾礼。如《后汉书·严光传》载严光的情况说（严光）少有高名，与光武同游学。及光武即位，乃变名姓，隐身不见。帝思其贤，乃令以物色访之。后齐国上言有一男子披羊裘钓泽中。帝疑其光，乃备安车玄纁，遣使聘之，三反而后至。舍于北军，给床褥，太官朝夕进膳除为谏议大夫，不屈，乃耕于富春山复特征不至，年八十，终于家。
严光可谓开了东汉士人隐逸拒征之风，其后征君多仿效严光，如法真、董扶、杨厚、黄琼等，或三征，或四征，不是称疾不就，就是连年不应。辞征愈力，名声愈大，则朝廷愈征。征聘原意，不外是为国家搜罗遗才，有助于政教；但其末流，上则以此沽求贤之名，下则以此钓清高之誉，朝野上下，率以鸣高，不仅流于形式，甚至成为许多人博取高官厚禄的资本。
（2）公府与州郡辟除。辟除是高级官员任用属吏的一种制度。汉代辟除官吏有两种情况一种是三公府辟除，试用之后，由公府高第或由公卿荐举与察举，可出补朝廷官或外长州郡，故公府掾属官位虽低，却易于显达。一种是州郡辟除，由州郡佐吏，因资历、功劳，或试用之后，以有才能被荐举或被察举，亦可升任朝廷官吏或任地方长吏。
公府辟除。两汉公府自丞相（司徒）、御史大夫（司空）、太尉（司马）、大将军以至诸卿如光禄勋、太常等，皆可自辟掾属。有时皇帝也敕令公府辟召。安帝舅大鸿胪耿宝曾向太尉杨震推荐中常侍李闰之兄，杨震拒绝不辟。耿宝亲造太尉府，说李常侍为朝廷所重，令太尉辟除其兄是皇帝的意思。杨震却说没有皇帝敕书，竟拒绝未辟。公府辟除，就权力而论，以西汉丞相最大，如汉武帝时，丞相除有权置吏外，还可大开客馆以招贤士。但就辟除之风来说，东汉较西汉为盛，史书辟除事例，多出于东汉时期。公府既辟之后，除主官可直接向朝廷推荐之外，又得依诏令所定科目察举。所以公府辟除，实为汉代（特别是东汉）选官入仕的重要途径。
州郡辟除。西汉武帝时设立十三部州，州刺史纯为监察官，以六条巡察郡国，用人权限很小，法令仅规定“得择所部二千石卒史与从事”而已。西汉末，刺史逐渐干预地方行政，组织扩大，掾属亦随之增多。至东汉，刺史既成为地方高级行政长官，州之掾史均由其自行辟除，用人权限自然大增。郡守辟除掾属，西汉时就已成为通制，甚至诸曹设置，太守亦可酌加变更。至于自除诸曹掾史，更是多见。如琅玡太守朱博，到任后就罢斥了一大批称2《水经·漯水注》。
3《汉书·儒林传》。
《汉书·王尊传》注引《汉仪注》。
病怠职掾史。州郡辟除，实为汉代选官的又一条重要途径。在州郡辟除的掾史中，不少人成了朝廷或郡国大吏。如西汉王尊为太守辟除书佐，后官至京兆尹，治绩颇著，为吏民所赞。又如东汉陈蕃，为州辟除别驾，后历官至太尉。
公府与州郡既有自行选官之权，而被辟除的属吏又不为朝廷命官，故去留亦可以自便。如不应辟，也不能加以强迫；否则，要受到舆论的非议。尤其是州郡辟召是当时比较自由的仕宦途径，而且既辟除之后，主官即当加以重用；否则，气节志行之士就要辞去。另一方面，公卿牧守既可自行辟除，他们为了发展个人势力，皆争相以此笼络士人；而士人为了做官，也不得不依托权门。这样便发展成为一种私恩的结合。西汉时被辟除者犹为国家官吏，到东汉则实际上成了主官的私属。于是朝廷集权力量遭到分割，地方割据势力得到发展，东汉末年四分五裂的局面，与用人之权转移到私人手中有很大关系。
选官方式三考试两汉的察举与考试是相辅而行、相互为用的。察举加考试，这是汉代选官制度中的两个重要步骤。察举之后，是否选得其人，还需要经过考试，而后始能量才录用。因此，无论是郡国岁举的孝廉，还是诏令特举的贤良、文学，到朝廷之后，均须考试。另外，公府与州郡辟除之士、三署郎官以及博士弟子，也要依诏令规定进行考试。考试的内容，诸生试经学，文吏试章奏。考试的方法，有对策和射策二种。所谓对策就是命题考试，所谓射策就是抽签考试。对策多用于考试举士，射策多用于考试博士弟子。
（）皇帝策试。凡属诏令特举之士，皇帝往往亲加策试，如文帝十五年（公元前5年）诏举的贤良能直言极谏者，文帝就亲自进行策试。至武帝时，则“受策察问，咸以书对”，当时称为对策，皇帝亲览其策，而第其高下。元光五年（公元前30年）公孙弘被举为贤良，当时参与对策者百余人，太常奏弘第居下，而武帝却欣赏其对，擢为第一，由是公孙弘平步青云，官至丞相，爵封列侯。被举者的对策，如引起皇帝的特别注意，有的甚至还要反复进行二三次，如董仲舒以贤良对策，武帝览而异之，遂至两策三策，对毕，任为江都相。两汉的察举诏令中，常有“朕将亲览”之句，这表示皇帝对于举贤和选官的重视。对策的地点，或在太常寺，或在公车，或在白虎殿，均为临时指定。
（2）公府考试。郡国岁举的孝廉、茂才，到京以后，也要依其科目与被举人的学艺，由公府分别加以考试。孝廉的考试内容，据《后汉书·左雄传》说，“诸生试家法，文吏课笺奏”。公府辟召之士，西汉至东汉初，通常由公府主官负责荐举，或依诏令所定科目，选出高第以贡朝廷。但东汉中叶以后，由于公府辟召不慎，过限未除，清浊混淆，良莠不齐。左雄为尚书令，为革除其弊，乃奏请举吏皆先试之公府，又复试之于端门。左雄所创立的这一复试制度，虽遭顽固派反对，但基本固定下来。这对于防止营私舞弊、择优选拔人才方面，仍不失为一种有效的方法。
（3）博士弟子课试。自武帝立五经博士，置博士弟子员，设科射策，劝以官禄，博士弟子通过考试而补吏，遂成为定制。《汉书·儒林传》记博士弟子通过考试而补吏的情况说一岁皆辄课，能通一艺以上，补文学掌故缺；其高第可以为郎中，太常籍奏。即有秀才异等，辄以名闻岁课甲科四十人为郎中，乙科二十人，为太子舍人，丙科四十人补文学掌故云。
武帝时设甲乙二科，宣帝时又增加丙科。甲乙丙三科依次分难易，射策者量力取策。一般说来，甲科是热门科，中后可除为郎，诸如何武、萧望之、翟方进等汉代名臣，均以射策甲科为郎。岁课以外，统治机构如果等待用人，也可临时择优充任。东汉沿甲乙科射策之制，但随着弟子员数的剧增和除吏名额的限制，自和帝起便发生了策试中的争讼。永元十四年（公元02年）规定五经各取上第六人，顺帝阳嘉元年（公元32年）又增甲乙科员各十人。但仍不能解决问题，灵帝时竟有人篡改兰台漆书经字以合私文，于是熹平中诏蔡邕刻石经为准。东汉后期，由于吏治败坏，请托公行，博士弟子的课试也流于形式，名存而实亡。
遵照博士弟子课试制度，两汉对郡国贡举的明经也采取甲乙射策之科进行课试。除以上固定的考试制度，尚有一些根据临时需要而进行的考试，即通过对现任官吏的考试而迁任高职。
选官方式四任子任即保任之意。任子是高级官吏可以保任其子弟为官。秦朝是否有任子制史无名文，不过云梦秦简中有关于“葆子”的记载，葆子犯罪后不同于其他罪犯，享有一定的特权，有人疑此种“葆子”即为“任子”。西汉初年，随着功臣、高级官吏子弟的逐渐长大，大概从文帝起，任子就成了一种通制。据《汉书·哀帝纪》注引应劭曰任子令者，《汉仪注》吏二千石以上，视事满三年，得任同产若子一人为郎。
任子数量规定一人，但事实上保任二人、三人乃至多人者，在两汉是常见的事。任子一般是保任为郎，但也不尽为郎，如汲黯为太子洗马，冯野王为太子中庶子，董贤为太子舍人，萧育为太子庶子，史丹九男皆任为侍中诸曹，伏堪任为博士弟子2等，均为父任，但官职各异，不过级秩都与郎官大体相似。又任子制虽名为任子，但实际又不限于子，所谓“得任同产若子”之同产，即指同产兄弟，故史书中不仅有以父任者，且又有以兄任者，如爱盎、杨恽、霍光等人均以兄任为郎。东汉时又推及祖孙，如黄琼为司徒，其孙黄琬即以公孙祥为童子郎3。除此之外，还有“以族父任”，“以宗家任”，乃至以姊任者。
两汉时期，任子制日益发展，东汉时尤盛，无论保任者还是保任的对象都在不断扩大，皇帝唯其所好，诏令特除，任子制也就没有什么严格界线。这种“不以德选”、完全由父兄荫庇而得官的制度，虽说其任之人未必都是平庸之辈，但德才兼备者绝少，弊病很大，对朝廷统治本身来说是不利的，所以某些有眼光的思想政治家，如武帝时董仲舒、宣帝时王吉，当时就提出了批评。但官吏阶层的利益是难于触动的。哀帝时曾一度废除任子令，不久均见《汉书》本传。
2《后汉书·伏湛传》。
3《后汉书、黄琬传》。
即又恢复。这一制度到东汉时更为盛行，一是败坏了当时的吏治，二是对东汉以后世官世族制的形成也起了促进作用。
选官方式五纳赀和卖官纳资和卖官也是汉代选官入仕的一条途径。秦及汉初有卖爵的记载，据《史记·秦始皇本纪》，始皇四年（公元前243年），“百姓内粟千石，拜爵一级。”又据《汉书·食货志》所载，文帝时“令民入粟于边，六百石爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石为大庶长，各以多少级数为差”。卖爵还不是卖官，但已经是纳资卖官的先声。武帝时期，由于连年战争，财政困难，朝廷一方面大卖武功爵，一方面又采取入物补官的临时应急措施，即所谓纳资授官。当时有以入谷补官者，有以入钱赏官者，有以入羊为郎者，有以入财补郎者等等。纳资授官，从本质上来说与卖官没有区别。但西汉时期选官尚未过滥，武帝时虽有许多纳资授官者，但并不为世人所重。
东汉前期，由于朝廷重视吏治，提倡气节，公开卖官的事例尚不多见。
后期吏治败坏，朝廷开始公开卖官，据《后汉书·桓帝纪》记载，桓帝延熹四年（公元年）开始公开计金卖官，“占卖关内侯、虎贲、羽林、缇骑、营士、五大夫，钱各有差。”至灵帝时，更扩大卖官规模，并设立卖官专署，据《后汉书·灵帝纪》记载（光和元年）初开西邸卖官，自关内侯、虎贲、羽林入钱各有差。又私令左右卖公卿，公千万，卿五百万。
又同篇注引《山阳公载记》云时卖官二千石二千万，四百石四百万，其以德次应选者半之，或三分之一，于西园立库贮之。
就是说，“以德次应选者”也要出钱买官。当时灵帝打算拜羊续为太尉，羊续举起缊袍说，“臣之所资，唯斯而已。”灵帝听了很不高兴，竟未拜除太尉。当任职者，均须去西园办理交钱手续，或有人因钱不足，竟至自杀。灵帝时正常的选官制度已经破坏殆尽，卖官、买官已成风气，吏治败坏如此，东汉焉得不亡。
选官的其他方式汉代还有几种选官方法，虽非常制，但对当时以及后代均有一定影响。
（）上书拜官。这是皇帝征召、毛遂自荐、审查录用三者结合的一种选官方式。武帝时上书自荐者曾达千人之多，武帝亲自审阅奏牍，不厌其烦，从中选拔了不少人才。诸如东方朔、主父偃、终军等汉代名臣都是通过上书言事而做官的。
（2）以材力为官。《汉书·地理志》说“汉兴，六郡良家子选给羽林、期门，以材力为官，名将多出焉。”其中如李广、赵充国、傅介子、甘延寿等人都是汉代名将，对抗击匈奴、安定西域作出了很大贡献。
（3）以方伎为官。凡有一技之长，皆可为官。如文帝时卫绾以戏车、邓通以濯船，均拜为郎。景帝时周仁以医术，拜为太子舍人。武帝时，更是博开艺能之路，通一技之士，均量才任用。
选官法规.负责选举的主管机关。由于两汉官制多有变化，所以负责选举的主管机关前后也有变化。在地方是刺史、守相负责。在朝廷，西汉时期，三公中的丞相、九卿中的太常、光禄，均为负责选举的机构；丞相司直、司隶校尉与州刺史均为监察选举虚实的主官。西汉后期，尚书逐渐参掌选举；东汉以降，尚书权力更大。郎官与博士弟子的选考虽仍旧太常与光禄，但最后铨选权均总归尚书。郡国选举，初犹委任三府，其后亦转归尚书。后世吏部尚书所以在六部之中权力最大，地位最高，就是因为掌握了铨选官吏的人事大权；而其渊源，实始于东汉。
2.选举人的身份和责任。选举人的身份，包括职位和资历，是选举人得以有选举权的条件。职位和资历不够条件，就不得参加选举。一般说来，汉代享有选举权者均为二千石以上的长吏。汉法，郡国守相视事满一岁者始有察举的资格。东汉顺帝时始令郡国守相不满岁亦可察举。选举人的责任，自秦以来就有法律上的严格规定，即《史记·范雎列传》所谓“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”汉承秦制，选任得人与否，选举者和被选举者要负连带责任，功罪赏罚相同。东汉初年，为了纠正选举不实，曾一再颁布诏书，申明举非其人，并正举主之罪。两汉因举非其人而坐罪者为数不少，或贬秩、或左迁，或削职，或被刑。反之，如果选举得人，举者要受到嘉奖。
3.被选举人的条件。汉代对于被选举人的条件也有法律规定。如上述所引“四科取士”即是其德才方面的标准和条件。另外在不同时期、不同情况下，还有许多不同的具体规定，包括家庭出身、秩位、年龄、资历、体格等等。如高后、孝惠之时规定，商人子孙不得为吏，桓帝之时，“臧吏子孙，不得察举”2。这是家庭出身的限制。宣帝时诏令，吏六百石以上勿得举为廉吏3，这是秩位上的限制。安帝时诏令，三署郎视事三岁以上皆得察举；顺帝时诏令，秩满百石十岁以上乃得参选2，这是资历的限制。东汉又规定有金痍痼疾者不得举为博士3，这是身体条件的限制。这些具体条件的规定既非常制，也非一成不变的教条，有时因某种政策的改变或特殊的关系，也可酌情作必要调整。如武帝时由于财政的需要，起用盐铁商为官，就打破了汉初商人不得为官的规定。
《史记·平准书》。
2《后汉书·桓帝纪》。
3《汉书·宣帝纪》。
《后汉书·安帝纪》。
2《后汉书·顺帝纪》。
3《后汉书·朱浮传》注引《汉官仪》。